政府招商需谨慎，法律尽调不能少

案件类型：招商引资类案例
案情简介：
2012年12月13日广元市某人民政府通过招商引资方式与某航集团有限公司签订了《农特产品冷链物流及相关配套项目投资协议书》及《补充协议》。协议约定:1、乙方(某航公司,下同)在广元市某镇两村总投资6亿元人民币建设农特产品冷链物流项目、东风商务车4S店及精品酒店项目；2、协议第六条四款约定“土地挂牌后,甲方(某人民政府,下同)在20天内将土地出让挂牌价与协议约定土地款之间的差额都分返还给乙方,作为对乙方项目基础设施建设的补助支持”；3、协议第七条(二)款约定由某航公司在协议签订后7日内出资1000万元组建项目公司负责上述项目建设;4、协议第八条(二)约定:因乙方原因建设项目不能达到约定投资规模和建设进度,甲方将追究乙方违约责任直至收回项目用地,并按协议约定土地价款的10%收取违约金。《补充协议》约定:1、精品酒店项目选址某村一社,占地暂按37.5亩(以土地出让合同面积为准)规划设计,地价每亩26万元;2、在某航公司保证固定资产投资不少于3亿元人民币,投资强度不低于每亩100万元人民币的前提下,某政府将项目用地价款(税收、证件登记费、中介机构技术服务费由弘航公司负责)与土地挂牌价之间的差额在乙方土地款到账20个工作日内补助给某航公司,作为某政府对某航公司项目基础及配套设施建设的支持;3、某航公司按照摘牌价款缴清土地价款后某政府按照程序及时办理相关用地手续。
2014年1月7日,拟设立的四川某旅游资源开发有限公司对拟建设的精品酒店完善了建设项目选址,某城乡规划建设和住房保障局核准了建设项目选址意见书,明确了该项目建设在某村一社,面积24871.88平方米。2014年5月21日,某航公司出资组建的四川某游资源开发有限公司正式登记核发了营业执照。2014年6月23日下午16时四川某旅游资源开发有限公司在公共资源交易服务中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞得宗地的国有建设用地使用权24871.88平方米。2014年6月30日某国土资源局与四川某旅游资源开发有限公司签署了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定的价款为24,750,000元。2015年1月6日,某国土资源局向被告四川某旅游资源开发有限公司颁发了国有土地使用权证。
2014年12月31日,四川某旅游资源开发有限公司向某政府申请解决基础设施配套建设补助资金15,049,400元。2015年1月12日,按照《投资协议》约定经某政府同意由其所属的国有企业补助给四川某旅游资源开发有限公司“项目基础设施建设补助资金”15049,400元。
2013年11月底，酒店项目正式进场开展前期建设活动,因文物发掘考古需要推迟8个月后于2014年7月复工，到2014年春节前,完成了施工临时围墙、场坪、基坑护壁桩、冠梁、酒店专用通道、临舍及施工临时用电用水等基础设施建设。春节后计划于2015年2月25日开工，但四川某旅游资源开发有限公司一直未开工。经政府多次催告,2015年3月6日某航公司函告政府因公司资金紧张，要求项目延期建设。经与四川某旅游资源开发有限公司多次接洽,2015年3月18日四川某旅游资源开发有限公司函告要求延期至2015年底复工。2015年4月3日政府向某航公司发出《关于酒店项目相关事宜的函》要求立即组织复工。2015年5月8日鉴于项目未启动政府再次向某航公司发出《关于酒店项目相关事宜的函》,要求务必在5月30日前复工,否则将全额收回项目补助资金和项目建设用地。2015年6月8日,四川某旅游资源开发有限公司向政府正式来函明确告知:“我司根据目前的资金情况和项目建设进度,经过慎重评判,非常遗憾地函告贵府,无法完成相关建设任务”,并提出“我司愿意配合贵府与资金雄厚、在酒店建设和酒店管理方面经验丰富的第三方公司合作,由第三方承接酒店项目的建设和营运工作”。
之后鉴于某航公司、四川某旅游资源开发有限公司因自身资金不到位等原因导致酒店项目建设进度不能如期推进,经政府及国土局多次书面函告督促仍无进展，且2015年6月8日四川某旅游资源开发有限公司书面函告区政府及国土局并明确表示无力继续按照投资协议履行,因此政府于2015年6月26日通知方式通知某航公司、四川某旅游资源开发有限公司解除了《投资协议》及《补充协议》。
区政府认为某航公司、四川某旅游资源开发有限公司没有全面、实际履行《投资协议》、《补充协议》约定的酒店建设义务,经多次催告仍然未履行合同义务且明确告知无能力继续履行合同义务,双方签署的投资协议的目的已经无法实现,其行为属于根本性违约行为。根据《合同法》第九十四条之规定和《投资协议》第八条(二)之约定，政府已经于2015年6月26日以通知的方式解除了《投资协议》、《补充协议》。解除协议后,政府有权收回项目用地,追回补助的基础设施建设资金15049,400元,并按照土地价款的10%追究其违约责任(2,475,000元)。因某航集团、四川某旅游资源开发有限公司取得区政府补助的基础设施建设资金后,并没有实际用于基础设施建设上,因此在返还资金的同时应当从取得资金之日的次日起按照中国人民银行同期资金贷款基准利率承担资金占用利息到返还为止。
基于《投资协议》约定的精品酒店建设的合同目的无法实现,政府已经解除《投资协议》及《补充协议》的前提下,基于该宗地挂牌出让的建设目的精品酒店建设(2014年1月7日建设项目选址意见书明确为精品酒店建设)无法实现,某国土资源局作为《国有建设用地使用权出让合同》的出让方,根据《合同法》第九十四条之规定同时享有解除合同的权利。根据《合同法》第九十七条规定:“在合同解除后,尚未履行的,终止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施,并有权要求赔偿损失”。考虑合同的性质和出让土地的合同目的,考虑到酒店建设仅仅完成了场平等前期建设的实际履行情况,考虑到招商目的建设酒店是为旅游开发配套的需要,收回项目用地(恢复原状)是合同解除后的最佳方案。因此，政府及国土局于2015年8月24日向广元市中级人民法院提起诉讼要求：1、请求人民法院准许国土资源局解除与四川某旅游资源开发有限公司签署的《国有建设用地使用权出让合同》；2、请求人民法院准许政府及国土局收回位项目用地2487.188平方米；3、请求人民法院依法判令四川某旅游资源开发有限公司向政府返还基础设施配套建设补助资金15049400元并从2015年1月13日起按照中国人民银行同期贷款基准利率支付资金占用利息到付清为止；4、请求人民法院判令某航集团有限公司、四川某旅游资源开发有限公司共同向政府支付违约金2475000元；5、诉讼费、保全费及其他费用由某航集团、四川某旅游资源开发有限公司承担。广元市中级人民法院受理后依法组成合议庭对案件进行审理，诉讼过中某航公司及四川某旅游资源开发有限公司向广元市中级人民法院提出管辖权异议并申请合议庭全部组成人员回避，广元市中级人民法院依法审查后依法驳回了其管辖权异议申请及回避申请。
    2016年1月11日双方自愿达成调解协议，即1、双方同意解除政府与某航集团有限公司于签署的《农特产品冷链物流及相关配套项目投资协议》、《农特产品冷链物流及相关配套项目补充协议》;2、双方同意解除《国有建设用地使用权出让合同》,国土资源局收回用地24871.88平方米, 某航公司自愿在2016年1月15日前交回《国有建设用地使用权出让合同》、国有土地使用权证书由国土资源局依法注销；3、在注销国有土地使用权证书后,政府在2016年1月31日前退还四川某旅游资源开发有限公司缴纳的土地出让金差额部分9,700,600元,各方根据财务管理的需要协助办理财务手续;4、政府同意在引进第三方投资主体时,推荐某航公司及四川某旅游资源开发有限公司已经审批的投资方案,促使第三方投资主体使用原已经审批方案,对原有已经实际投入部分形成的有效资产,协调第三方与某航公司及四川某旅游资源开发有限公司本着公平合理的原则予以确认和给予补偿,为某航公司及祥途公司减轻损失。某航公司及四川某旅游资源开发有限公司也可以向政府推荐投资方,也可以主动和第三方协商合作解决上述问题；5、某航公司及四川某旅游资源开发有限公司妥善处理好该项目投资建设过程中的全部遗留问题，不得影响干扰政府的正常招商引资和第三方投资主体的投资建设活动，在遗留问题处理完毕后区政府退还某航公司支付的项目保证金20000000元。

案件点评：
本案实质是政府通过招商引资的方式与对其农特产品冷链物流及相关配套项目进行开发建设，但是在建设过程中由于建设企业某航公司及旅游公司缺乏资金等问题导致项目无法建设而引起的纠纷，其法律关系相对比较简单，属于合同纠纷一类。建设企业某航公司及旅游公司由于缺乏资金导致项目一直处于停滞状态，经政府多次催促之后其明确表示因资金问题，无法继续建设项目，已经构成了根本违约，故根据《中华人民共和国合同法第九十四条第二款：“在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务”之规定，政府有权利解除与建设企业某航公司及旅游公司公司之间签订的《投资协议》及《补充协议》。同时依据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定:“在合同解除后,尚未履行的,终止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施,并有权要求赔偿损失”、第一百零七条：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”、第一百一十二条：“ 当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失”之规定，某航公司及旅游公司应当赔偿政府损失及违约金。之后，在法院的组织下双方以调解方式结案，避免了给双方造成更大的损失。
另通过本案的诉讼，我认为法律尽职调查在政府招商引资过程中是一个必不可少的程序，政府应当签订合作协议之前委托律师对目标公司的主体合法性存续、企业资质、资产和负债、对外担保、重大合同、关联关系、纳税、环保、劳动关系等一系列法律问题进行调查，确保对目标公司有个深入了解、以减少在合作中的风险。

主要法律依据：

1. 中华人民共和国合同法

 第八条  依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事
人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。
   第六十条 当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
   第九十四  有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
第九十七  在合同解除后,尚未履行的,终止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施,并有权要求赔偿损失。
第一百零七条 当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
第一百零八条 当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。
第一百一十二条  当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。

2. 中华人民共和国民事诉讼法

第九十三条　人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。
第九十六条　调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。